NIK o finansowaniu badań podstawowych
Narodowe Centrum Nauki w ciągu ośmiu lat przekazało blisko 7,5 mld zł na badania podstawowe. Mają one istotny wpływ na innowacyjność kraju, choć ich wyniki często nie dają się natychmiast przełożyć na praktyczne zastosowanie. Z ustaleń kontroli wynika, że granty na projekty badawcze przyznawano w prawidłowy sposób, zaś nieprawidłowości występowały po stronie beneficjentów w toku ich realizacji. NIK zwraca również uwagę na słabość nadzoru NCN nad realizacją projektów, gdyż nieprawidłowości nie zostały zidentyfikowane w trakcie ich oceny.
Badania podstawowe, zgodnie z definicją ustawową, to prace empiryczne lub teoretyczne, których celem jest zdobycie nowej wiedzy o podstawach zjawisk i obserwowalnych faktów. Szczególną cechą tych badań jest brak nastawienia na bezpośrednie zastosowanie komercyjne. Są one jednak nieodzowne dla rozwoju nauki i państwa, gdyż służą budowaniu potencjału intelektualnego kraju, a w konsekwencji pobudzają jego rozwój gospodarczy. O tym jak ważne są badania podstawowe dla światowych gospodarek, świadczą choćby nakłady jakie poszczególne kraje na nie przeznaczają.
W 2010 r. zmieniony został system finansowania badań podstawowych prowadzonych przez jednostki naukowe. Wyeliminowany został dotychczasowy udział Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przyznawaniu środków finansowych na projekty badawcze. Rolę podmiotu zarządzającego tymi środkami przejęło nowo utworzone Narodowe Centrum Nauki, które jest agencją wykonawczą Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Kompetencje w zakresie definiowania i określania: kierunków rozwoju badań podstawowych, priorytetowych dyscyplin naukowych, rodzaju ogłaszanych konkursów oraz podziału środków na ich finansowanie przyznane zostały środowiskom naukowym, reprezentowanym przez 24 członków Rady Narodowego Centrum Nauki.
Rada Narodowego Centrum Nauki wypełniła ustawowe zadanie, określając priorytetowe obszary badań podstawowych. Przyjęto podział na trzy główne obszary nauk: Nauki Ścisłe i Techniczne, Nauki o Życiu oraz Nauki Humanistyczne, Społeczne i o Sztuce, wpisywały się one w założenia i cele Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015. Obszary te zostały właściwie zaprojektowane, objęły bowiem wszystkie dziedziny nauki. Przyjęto także wskaźniki do wykorzystania przy podziale nakładów finansowych na poszczególne obszary badań.
Za podstawę procesu kwalifikacji i oceny projektów badawczych przyjęto podział na 25 tzw. paneli dziedzinowych (dyscyplin lub grup dyscyplin), tematycznie pokrywających cały obszar badań naukowych w trzech głównych działach. Zmieniono także sposób oceniania wniosków o finansowanie projektów badawczych. Ważnym elementem systemu stała się ustanowiona funkcja koordynatorów dyscyplin czyli osób odpowiedzialnych za ogłaszanie i przeprowadzanie konkursów, ocenę wniosków pod względem formalnym i organizowanie pracy zespołów ekspertów. Stworzono także możliwość składania wniosków o dofinansowanie badań naukowych przez osoby fizyczne. Przyjęte regulacje prawne miały przyczynić się nie tylko do uczestniczenia coraz większej liczby osób w realizacji projektów badawczych, ale także do racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi i skutecznego wyłaniania projektów najwyższej jakości.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W latach 2011-2018 w konkursach zorganizowanych przez Narodowe Centrum Nauki – Opus, Preludium, Sonata, Sonata BIS, Sonatina, Etiuda, Fuga, Harmonia, Maestro – złożonych zostało 81,9 tys. wniosków, z których do finansowania wybrano ostatecznie 16,8 tys. projektów. Z ogólnej liczby zakwalifikowanych wniosków – ponad 75 proc. przypadało na uczelnie, blisko 20 proc. na instytuty naukowe PAN, ponad 3 proc. na instytuty badawcze, a 1,6 proc. na inne podmioty.
W latach 2011-2018 Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznało Narodowemu Centrum Nauki łącznie ponad 7,54 mld zł na realizację projektów badawczych i ich obsługę (z czego NCN wykorzystało 7,44 mld zł, tj. 98,6 proc. środków). W 2019 r. budżet na badania podstawowe wyniósł ponad 1,2 mld zł.
NCN stworzyło warunki do osiągania przez beneficjentów zakładanych efektów realizacji projektów. Wymiernym, końcowym efektem były publikacje wyników badań w czasopismach o zasięgu międzynarodowym lub uzyskanie stopnia naukowego – w sumie umożliwiło to przygotowanie ponad 37 tysięcy publikacji oraz rozwój naukowy ok. 6,5 tysiąca osób.
Środowiska naukowe miały otwarty dostęp do pozyskania środków finansowych na prowadzenie badań naukowych. Zapewniały to różnorodne oferty konkursowe przygotowywane przez Narodowe Centrum Nauki. Wyboru dofinansowanych projektów dokonywano zgodnie z obowiązującymi procedurami i regulaminami. Wnioski zgłaszane w postępowaniach konkursowych podlegały w NCN wnikliwej ocenie formalnej oraz dwuetapowej weryfikacji merytorycznej dokonywanej przez niezależnych ekspertów. Decyzje o przyznaniu środków finansowych na badania, które uzyskały kwalifikację konkursową, podejmowane były nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od upływu terminu składania wniosków.
NIK nie stwierdziła w tym zakresie odstępstw od obowiązujących procedur. Jednakże wyniki przeprowadzonych przez NIK badań ankietowych wskazują, że pewną słabością procesu kwalifikacji wniosków jest arbitralność opinii ekspertów, które nie podlegają żadnej procedurze odwoławczej (koszty związane z pracą ekspertów wyniosły w latach 2011-2018 łącznie ponad 90 mln zł). W ocenie respondentów ma to negatywny wpływ na proces wnioskowania o dofinansowanie, albowiem negatywna opinia przesądza o braku zakwalifikowania projektu do finansowania.Za to dobrą praktyką było wprowadzenie w życie Kodeksu NCN dotyczącego rzetelności badań naukowych i starań o fundusze na badania. Ustalone w nim reguły stanowią przesłankę rzetelności i wiarygodności badań naukowych.
Narodowe Centrum Nauki w okresie objętym kontrolą nadzorowało i monitorowało, zgodnie z obowiązującymi regulacjami wewnętrznymi, realizację ponad 19 tys. dofinansowanych projektów. Nadzór nad realizacją projektów obejmował ocenę raportów okresowych (cząstkowych, rocznych i końcowych) z realizacji projektu badawczego, a także kontrolę w siedzibie jednostki naukowej. NIK ustaliła, że do końca czerwca 2015 r. NCN (Dział Badań Naukowych i Rozwoju Naukowców) nie dokonał oceny formalnej żadnego raportu końcowego do projektów badawczych, staży i stypendiów. Wynikało to z koncentracji prac na rozliczeniu raportów przekazanych do NCN przez MNiSW, a także brak odpowiedniego modułu w systemie umożliwiającym ocenę raportów końcowych. Sytuacja poprawiła się, gdy od 1 lipca 2015 r. zadania te przejął Dział Rozliczania Projektów Badawczych, Staży i Stypendiów. Łącznie w latach 2011-2018 NCN dokonało oceny ponad 23 tys. raportów rocznych oraz blisko 5 tys. raportów końcowych z realizacji projektów badawczych (w konkursach: Opus, Preludium, Sonata, Sonatina, Sonata BIS, Harmonia, Maestro, Etiuda i Fuga), a także rozliczyło ponad 11 tys. umów projektów przekazanych przez MNiSW.
NIK zwraca także uwagę, że zasadniczy mechanizm weryfikacji rozliczeń projektów polegał na analizie informacji przekazywanych przez samych beneficjentów. Informacje te nie dawały wystarczającej podstawy do pełnej i wnikliwej oceny rzetelności rozliczeń. Do tego NCN nie dysponowało wystarczającymi zasobami kadrowymi dla przeprowadzania na szeroką skalę kontroli przebiegu realizacji projektów bezpośrednio u beneficjentów. W latach 2012-2018 Narodowe Centrum Nauki przeprowadziło jedynie 112 takich kontroli z ponad 19 tys. dofinansowanych projektów. W wyniku tych kontroli od 29 podmiotów NCN zażądało zwrotu łącznie ponad 4,8 mln zł.Dlatego NIK widzi potrzebę wzmocnienia potencjału kontrolnego NCN.
Również kontrole NIK, którymi objęto w większości projekty (143 projekty realizowane przez 15 beneficjentów) uznane przez NCN za wykonane i rozliczone, ujawniły nieprawidłowości. Dziewięciu spośród 15 skontrolowanych beneficjentów realizowało niektóre projekty w sposób niezgodny z ustalonymi zasadami. Dokonywano m.in. nieuprawnionych (bez zgody NCN) zmian warunków umowy, przeprowadzono doświadczenie na zwierzętach bez uzyskania zgody właściwej komisji etycznej, bezzasadnie zaliczano do kosztów projektów wydatki niekwalifikowalne, zawierano umowy z wykonawcami projektów niezgodnie z regulacjami obowiązującymi w tych jednostkach, nie składano lub składano nieterminowo obligatoryjne raporty z przebiegu realizacji projektów.
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na brak wypracowanej metodologii oceny wpływu badań podstawowych na rozwój nauki polskiej. W znacznej mierze utrudnia to identyfikację warunków sprzyjających osiąganiu wybitnych efektów naukowych oraz podejmowanie kierunkowych decyzji w tym zakresie. Jednocześnie uniemożliwia to określenie w jakim stopniu wyniki badań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki wpływają na rozwój nauki.
W ocenie NIK, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rzetelnie nadzorował działalność NCN. Wyjątkiem było ograniczona weryfikacja wymogów, jakie mieli spełniać członkowie tzw. Zespołu Identyfikującego oraz Rady NCN, a które to wymogi miały przeciwdziałać konfliktowi interesów. Dotyczy to głównie niepozostawania w związku małżeńskim, pokrewieństwie lub powinowactwie do drugiego stopnia oraz niepozostawanie w stosunku prawnym, który może mieć wpływ na prawa i obowiązki, z członkami Rady, Zespołami Ekspertów, Dyrektorem NCN lub Koordynatorami Dyscyplin. NIK zwraca uwagę, że weryfikacja kandydatów na członków tzw. Zespołu Identyfikującego odbywała się do listopada 2018 r. na podstawie nieudokumentowanych rozmów telefonicznych, a następnie jedynie mailowego potwierdzenia o braku wyżej wspomnianych ograniczeń. Natomiast weryfikacja kandydatów na członków Rady NCN odbywała się wyłącznie na podstawie oświadczenia o znajomości przepisów, które nie było tożsame z oświadczeniem woli tych osób o przestrzeganiu tych przepisów.
Wnioski
do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o:
- rzetelne weryfikowanie spełniania przez członków Zespołu Identyfikującego oraz Rady NCN wymogów określonych w ustawie o NCN, ograniczających ryzyko wystąpienia konfliktu interesów.
do Dyrektora Narodowego Centrum Nauki o:
- wypracowanie skutecznej metodologii oceny wpływu badań podstawowych finansowanych przez NCN na rozwój nauki polskiej;
- podjęcie działań w celu wzmocnienia potencjału kontrolnego NCN i zwiększenia skali kontroli realizacji projektów prowadzonych u beneficjentów;
- wykorzystanie przez NCN (w możliwych przypadkach) uprawnień do przeprowadzenia przez ekspertów naukowych kontroli następczej projektów, dla których nie upłynął pięcioletni termin od ich zakończenia. Ze szczególnym uwzględnieniem przedstawionych wyników kontroli NIK.
źródło: NIK
fot. Adobe Stock