Dwa główne kierunki reformy w zakresie zapewnienia jawności finansów publicznych na szczeblu gminy
Wiemy o tym, jak się powszechnie gwałci (obchodzi), pewnym sprytnym sposobem, dwa kluczowe przepisy prawa:
A) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2.03.2010 r. – zwane dalej RMF – w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych;
oraz
B) Ustawę z dnia 27.08.2009 r. – zwaną dalej UFP – o finansach publicznych;
a w szczególności – lakonicznie precyzyjny przepis tejże ustawy, ten o jawności (a więc i o przejrzystości) finansów publicznych, cytuję:
„… Art. 33. 1. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna. …”
Aby przeciwdziałać rozpoznanemu przez nas sposobowi na obchodzeniu prawa, a mówiąc wprost – aby przeciwdziałać zwykłemu okradaniu zdezorientowanej społeczności lokalnej (tu: mieszkańców gminy – przez urzędników gminnych),
założyliśmy fundację pn. „Wszechnica Samorządowo – Budżetowa” z siedzibą w Radęcinie.
Niestety, jak dotąd, mimo wieloletnich starań, wszystkie nasze zabiegi o to, aby drogą prostej, stosunkowo niewielkiej, zmiany dwóch tylko przepisów prawa (o finansach publicznych sensu largo) – zmiany, wiodącej do sanacji dotychczasowej (patologicznej) praktyki – spełzły na niczym.
Oto, poniżej, możliwie zwięzła prezentacja nagannej praktyki (stosowanej przez wysokich urzędników samorządowych) oraz postulowanego narzędzia legislacyjnego, przeciwdziałającego rozkradaniu publicznych pieniędzy, poprzez przywrócenie obywatelom nadzoru nad gromadzeniem i wydawaniem tzw. finansów publicznych.
ad A) Budżet to sporządzany co roku plan dochodów i wydatków gminy. W celach rachunkowych, statystycznych i sprawozdawczych – poszczególne dochody i wydatki gmin oznacza się symbolami liczbowymi, narzuconymi formalnie przez ministra aktem RMF.
Przykładowo, wydatek na „płace personelu stołówki szkolnej w mieście XYZ przy ul. Tuwima: 96000 zł; w tym: 36000 kierowniczka, 48000 – dwie kucharki, 12000 – sprzątaczka” powinien być umieszczony w dziale 801, w rozdziale 48, jako § 4010 – tj. w paragrafie nazwanym przez RFM jako „wynagrodzenia osobowe pracowników”.
Dzięki temu sformalizowaniu, można (na szczeblu nadrzędnym) – analizować, i ew. także dyscyplinować, a także: publicznie przedstawiać: wydatki, w ogólnie określonym zakresie.
Mówiąc krótko, RMF zobowiązuje urzędników, aby ci, po sporządzeniu planu konkretnych wydatków gminy – przyporządkowali, do każdego z zaplanowanych wydatków, odpowiedni symbol liczbowy, charakterystyczny dla rodzaju danego wydatku, a narzucony przez ustawodawcę w tabeli, tj. w klasyfikacji budżetowej.
Jednakże urzędnicy gminni, z niezrozumiałych – na pierwszy rzut oka – względów, robią coś zupełnie innego, a mianowicie:
zamiast wpierw sporządzić listę kwot i opisu planowanych wydatków, a dopiero następnie -przyporządkować do każdej pozycji z tej listy stosowny symbol cyfrowy z klasyfikacji budżetowej z RMF,
to oni:
wpierw przepisują (!) tabelę opisów i symboli cyfrowych z klasyfikacji budżetowej z RMF do swego gminnego budżetu, a dopiero potem: dopisują do każdej pozycji z tej listy kwotę zaplanowanych przez siebie wydatków…
Toteż, zamiast czytelnego, i prawidłowego zapisu:
„płace personelu stołówki szkolnej przy ul. Tuwima: 96000 zł; w tym: 36000 kierowniczka, 48000 – dwie kucharki, 12000 – sprzątaczka” – Dz. 801, Rozdział 80148, § 4010
pojawia się enigmatyczny zapis
„801 – 48 – 4010 – stołówki szkolne – wynagrodzenie osobowe pracowników – 96000 zł”,
w którym część podkreślona jest po prostu „żywcem” przepisana z listy z RMF, i do której tylko dopisano kwotę 96000 zł…
Jest to postępowanie nie tylko niezgodne z prawem:
ustawodawca żąda, aby to konkretne wydatki zostały oznaczone symbolami wg klasyfikacji budżetowej, a nie aby to tylko suche kwoty były dopisywane do poszczególnych pozycji klasyfikacji budżetowej), ale i silnie dezorientujące obywateli.
Są oni bowiem pozbawieni konkretnych, dających się krytycznie zweryfikować, szczegółowych informacji – o strukturze deklaracji władzy, a to w zakresie gromadzenia i rzeczywistego wydatkowania publicznych przecież pieniędzy.
Należałoby więc wprowadzić zapis, wiodący do przymusowego powiązania konkretnych pozycji planu finansowego (budżetu) danej gminy – z abstrakcyjną w istocie, ale jednolitą w skali kraju, numeracją (symboliką) z klasyfikacji RMF.
Mógłby to być przepis typu – patrz poniżej, pkt. I, i pkt II:
I. Wydatki i dochody budżetu gminy, precyzyjnie i bez wątpliwości ukazujące swą wewnętrzną strukturę, oraz – jednoznacznie powiązane z majątkiem, z terytorium i z mieszkańcami danej gminy – powinny być oznaczone właściwymi symbolami cyfrowymi, przewidzianymi dla tychże w klasyfikacji RMF.
II. Dotyczy to także wszelkich zmian w budżecie, dokonywanych uchwałami rady gminy, w okresie roku budżetowego, z obowiązkiem publicznego prezentowania – po każdej tego typu zmianie – jednolitego pełnego tekstu budżetu gminy, uwzględniającego wszystkie wprowadzone od początku roku budżetowego – poprawki.
ad B)
Jawność gospodarowania środkami publicznymi, teoretycznie zagwarantowana tak w Konstytucji, jak i w UFP – nijak się ma do praktyki.
Bowiem to tylko urzędnicy gminni (na co dzień) oraz radni gminni (koniunkturalnie) mają dostęp do pełnych informacji o dochodach, i wydatkach, budżetu gminy.
Toteż, przysłowiowy Kowalski, niczego – na ogół – nie może się dokładnie o finansach swej gminy dowiedzieć. Nie może poprosić ani o sprawozdania finansowe, ani – o uwierzytelnione odpisy z obrotów na kontach księgowych, ani – o przedstawienie oryginalnych (źródłowych) dokumentów finansowych (w intrygującym owego Kowalskiego zakresie), np. umów, wypłaconych honorarium, stanu środków na rachunku bankowym gminy, etc.
Owszem, dociekliwi i wytrwali obywatele (w tym – także i dziennikarze) mogą – na mocy ustaw (np. tej o dostępie do informacji publicznej) – dowiedzieć się czegoś więcej o wykonaniu interesującej ich pozycji w budżecie gminy:
Czy taka to a taka spółka zapłaciła podatek od nieruchomości?
A jeśli nie – to dlaczego?
Czy aby wszyscy urzędnicy gminni, władający swymi prywatnymi nieruchomościami, zapłacili należny gminie podatek od nieruchomości? A jeśli nie – to dlaczego?
Czy za remont skrzyżowania Długiej z Krótką zapłacono tylko tyle, ile założono w budżecie,
czy też jednak – jak to mówią zorientowani – aż dwa razy więcej? A jeśli TAK – to dlaczego?
Czy prawdę mówi burmistrz, relacjonując wykonanie ubiegłorocznego budżetu, gdy oświadcza, że rzeczywiście osiągnięto zaplanowaną nadwyżkę (dochodów nad wydatkami)?
A może kłamie?
Bo może jednak zanotowano deficyt (tzn., że wydatki przewyższyły kwotę dochodów…), a burmistrz, dbając o swą popularność (to rok wyborów samorządowych!), ukrywa te smutne dane (o kiepskiej kondycji gminy) przed mieszkańcami, i świadomie wprowadza w błąd swoich potencjalnych wyborców?
Dowiadywanie się o takie rzeczy, to – jakkolwiek teoretycznie możliwe – okazuje się, w praktyce, droga przez mękę: wieloletnią czasami korespondencją z urzędnikami, odsyłaniem petenta od Annasza do Kajfasza, procesami sądowymi, a to wszystko połączone, i to wcale nierzadko – z różnorodnymi szykanami (ze strony lokalnego „układu”), a nawet – z pobiciami, podpaleniami, a bywa – że nawet ze śmiercią takiej nadmiernie „ciekawskiej” osoby…
Wiemy o tym wiele, i mamy nawet opracowany naukowy cykl krytycznych wykładów pt. „Jawność finansów gminnych – teoria a praktyka”.
Chociaż inauguracyjna prelekcja odbyła się w 2001r., w Sali Obrad Rady Miasta Krakowa (z udziałem ok. stu słuchaczy: radnych, dziennikarzy, i zaproszonych gości)) – to, jak dotąd, problematyka ta nie budzi niczyjego (!) zainteresowania, i obecnie, od dawna, nie jesteśmy już nigdzie zapraszani.
Ułomność zapisu „… Art. 33. 1. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna. …” polega na tym, że jest ów zapis nadmiernie uogólniony. Zezwala to na ograniczanie, czasami – całkowicie (!), różnymi szczególnymi regulacjami wykonawczymi, dostępu do meritum, do prawdy, o rzetelności zaprojektowania i wykonania budżetu gminy.
Należy zauważyć, że gmina może realizować budżet tylko kasowo,(notować rzeczywiście osiągnięte dochody, i faktycznie dokonane, realnymi pieniędzmi, wydatki) za pośrednictwem jednego, jedynego rachunku bieżącego w wybranym przez radę gminy – banku.
Ministerstwo Finansów (pismo Departamentu Budżetu Państwa nr BP7-440-75/96 z lutego 1996 r.) stwierdza:
„Przepis art. 60 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.) określił, iż obsługę bankową gminy prowadzi bank wskazany przez jej radę.
W przepisie tym chodzi o obsługę bankową budżetu gminy i z samego charakteru prawnego budżetu gminy, zasad jego wykonywania i potrzeb kontroli wynika, iż może być ona prowadzona tylko przez jeden bank, analogicznie do obsługi budżetu państwa.
Potwierdzeniem tego może być również przepis art. 23 ust. 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz. U. nr 129, poz. 600 z późn. zm.)”
Dlatego, jedynym – docelowo – rozwiązaniem kwestii dostępu obywateli do PRAWDY o strukturze, tempie, wielkościach, podmiotach i przedmiotach: w zakresie realizacji budżetu gminy, powinno być zastąpienie formuły z ww. art. 33. 1 UFP (teraz: Gospodarka środkami publicznymi jest jawna), nową, jednoznaczną, precyzyjną formułą, o treści:
„Zapisy na koncie bankowym podmiotu finansów publicznych są jawne”.
mgr Jacek Adamus, licencjonowany księgowy
dr nauk prawnych Ewa Wiśniowska-Adamus
Radęcin, w dniu 29 lutego 2016r.