Niedostateczny nadzór właścicielski nad spółkami z udziałem miast, działalność wykraczająca poza zadania gmin w sferze użyteczności publicznej oraz nierentowność tych spółek to główne ustalenia NIK, która skontrolowała spółki komunalne w województwie lubelskim. Sprawowany w kontrolowanych urzędach nadzór właścicielski sprowadzał się głównie do podejmowania uchwał, sporządzania okresowych analiz sprawozdań przedkładanych przez spółki, bieżącej współpracy z radami nadzorczymi i zarządami spółek. Skontrolowane spółki rzetelnie monitorowały własną sytuację ekonomiczno-finansową, jednak kontrola wykazała, że spółki osiągające najwyższe straty nie wprowadziły planów naprawczych, bądź ich realizacja była nieskuteczna. W efekcie kontroli, NIK skierowała sześć zawiadomień o podejrzeniu przestępstwa do prokuratury i cztery do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w związku z naruszeniem Prawa zamówień publicznych.
Głównym celem kontroli było sprawdzenie, czy spółki komunalne prawidłowo prowadziły działalność związaną z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej, a sprawowany nad nimi nadzór właścicielski skutecznie wpływał na funkcjonowanie spółek i realizację powierzonych im zadań publicznych.
Niniejsza kontrola została przeprowadzona w czterech Urzędach Miast w Lublinie, Białej Podlaskiej, Chełmie i Puławach oraz w ośmiu spółkach komunalnych:
- Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne (MPK) w Lublinie;
- Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji Bystrzyca (MOSiR) w Lublinie;
- Miejski Zakład Komunikacyjny (MZK) w Białej Podlaskiej;
- Bialskie Wodociągi i Kanalizacja (WOD-KAN) w Białej Podlaskiej;
- Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych (MPRD) w Chełmie;
- Chełmski Park Wodny i Targowisko Miejskie (CPWiTM) w Chełmie;
- Nieruchomości Puławskie (PNP) w Puławach;
- Puławski Park Naukowo-Techniczny (PPNT) w Puławach.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Zgodnie z powierzonymi im zadaniami, kontrolowane spółki koncentrowały się na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Jednak działalność pięciu z ośmiu z nich wykraczała poza zadania gmin w sferze użyteczności publicznej, nałożone przez ustawę o gospodarce komunalnej. Z tego tytułu spółki w latach 2016-2019 uzyskały przychody sięgające prawie 17,5 mln zł. Przykładowo dotyczyło to przychodów z tytułu:
- przewozów okazjonalnych, usług holowania, serwisu ogumienia (MPK),
- usług gastronomicznych (MOSiR),
- usług konserwacji i naprawy pojazdów, sprzedaży paliw (MZK),
- wykonywania robót budowlanych poza obszarem gminy, sprzedaży materiałów budowlanych, betonu i asfaltu (MPRD),
- zarządzania nieruchomościami na zlecenie, usług nadzoru (zastępstwa inwestycyjnego) oraz robót budowlanych na rzecz innych podmiotów niż gmina lub jej jednostki organizacyjne (PNP).
Działalność, która wykraczała poza zadania gminy prowadziły także dwie spółki z udziałem MPK. Na przykład Miejska Korporacja MKK w Lublinie, która świadczyła m.in. usługi ochrony, usługi porządkowe, sprzedaży paliw. To, zdaniem NIK, może wywierać negatywny wpływ na warunki konkurencji tego rodzaju usług na rynku lokalnym, co potwierdziły dane GUS o systematycznym spadku liczby podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność w Lublinie. Również spółka PPNT świadczyła usługi spoza zakresu zadań Miasta Puławy. Były to pozaszkolne usługi edukacyjne na rzecz uczniów z powiatu puławskiego i prowadzenie działalności na rzecz rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw z obszaru całej Polski Wschodniej, niezwiązanych z Miastem Puławy. Z tego tytułu przychody spółki w latach 2018-2019 wyniosły ponad 1,3 mln zł.
Przyczyny, które spowodowały wykraczanie poza dopuszczalne ramy prawa to:
- umożliwienie utrzymania zatrudnienia pracowników na umowę o pracę w okresach o zmniejszonej skali usług i ograniczenie zatrudnienia na tzw. „umowy śmieciowe”,
- dążenie do lepszego wykorzystania majątku, potencjału kadrowego spółki,
- trudna sytuacja ekonomiczno-finansowa, niezlecanie robót przez gminę,
- możliwość pozyskiwania przez spółkę dodatkowych środków w celu realizacji zadań użyteczności publicznej,
- możliwość otrzymania od spółki komunalnej alternatywnej, wobec firm komercyjnych, oferty kompleksowej, profesjonalnej, a przy tym tańszej usługi.
Powyższe okoliczności nie stanowią przesłanek uprawniających do prowadzenia przez gminy i ich spółki działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej. Z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że działalność gospodarcza spółek komunalnych powinna być prowadzona na zasadach gwarantujących zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności.
NIK zbadała w spółkach 101 umów. Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp) zostały naruszone przy zawieraniu 12 umów (w spółkach MOSiR, MPK, MZK, MPRD, CPWiTM), w tym 9 umów zostało zawartych z pominięciem przepisów tej ustawy. Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie działalność trzech spółek w zakresie zawierania i realizacji umów (MPRD, MOSiR, MZK). W stosunku do pozostałych kontrolowanych spółek zostały sformułowane oceny w formie opisowej, wskazujące stwierdzone nieprawidłowości.
Na szczególną uwagę zasługują nieprawidłowości stwierdzone przy zawieraniu umów w MPRD w Chełmie. W spółce tej w latach 2016-2019 żadne zamówienie publiczne, którego wartość szacunkowa przekraczała równowartość 30 000 euro, nie zostało udzielone wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Łączna wartość skontrolowanych zamówień publicznych udzielonych w tym okresie przez spółkę z całkowitym pominięciem stosowania przepisów Pzp wynosiła ponad 7,7 mln zł netto. Tym samym w toku kontroli okazało się, że ćwierć wieku po wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego przepisów o zamówieniach publicznych, mogą istnieć spółki komunalne, które pomimo prawnego obowiązku, systemowo nie stosują przepisów obowiązujących przy udzielaniu zamówień.
Działalność większości spółek z udziałem czterech miast objętych kontrolą była nierentowna. W przypadku 17 z 28 spółek skumulowany wynik finansowy za lata 2016-2019 był ujemny i wyniósł łącznie ponad 207,7 mln zł. Największy udział w tej kwocie miały spółki z udziałem Miasta Lublin i Miasta Chełm, odpowiednio ponad 168 mln i 28 mln. W przypadku Lublina najwyższe straty przyniósł w tym okresie Port Lotniczy Lublin (114 mln zł), działający z 50-53% udziałem miasta.
W latach 2016-2019 spośród ośmiu skontrolowanych spółek siedem przynosiło straty (w większości przypadków we wszystkich latach tego okresu), a więc ich działalność nie spełniała zasady samofinansowania. Rentowna była jedynie spółka WOD-KAN w Białej Podlaskiej, choć jej zysk ulegał corocznie istotnemu spadkowi.
| Miasto | Nazwa spółki | Łączny wynik finansowy netto w latach 2016-2019 |
|---|---|---|
| Lublin | Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji „Bystrzyca” w Lublinie Spółka z o.o. w Lublinie | -21347 tys. zł |
| Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne–Lublin – Spółka z o.o. w Lublinie | -331 tys. zł | |
| Biała Podlaska | Miejski Zakład Komunikacyjny w Białej Podlaskiej Spółka z o.o. | -1427 tys. zł |
| Bialskie Wodociągi i Kanalizacja „WOD-KAN” Spółka z o.o. w Białej Podlaskiej | 1119 tys. zł | |
| Chełm | Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Spółka z o.o. w Chełmie | -4800 tys. zł |
| Chełmski Park Wodny i Targowiska Miejskie Spółka z o.o. w Chełmie | -7448 tys. zł | |
| Puławy | Przedsiębiorstwo „Nieruchomości Puławskie” Spółka z o.o. w Puławach | -1374 tys. zł |
| Puławski Park Naukowo-Technologiczny Spółka z o.o. w Puławach | -388 tys. zł |
Według NIK, wśród przyczyn deficytu znajdowała się większa dynamika wzrostu kosztów działalności, niż osiąganych przychodów, nieegzekwowanie od miast należnych rekompensat z tytułu realizacji usług publicznych, niewystarczające finansowanie usług publicznych, specyfika świadczonych usług przy niedostatecznym dofinansowaniu ze strony miast, straty na podejmowanych przedsięwzięciach, brak planów naprawczych lub nieskuteczna ich realizacja, finansowe konsekwencje zmian decyzji właściciela, co do kierunków działań spółki, a także zbyt optymistyczne prognozy na etapie planowania przedsięwzięć inwestycyjnych, co do rentowności i skali świadczonych usług.
W przypadku dwóch spółek (MPRD na koniec 2019 r., PPNT na koniec 2018 r.) straty przewyższyły sumę kapitałów zapasowego i rezerwowych, co wypełniało przesłanki do zwołania zgromadzenia wspólników, którzy powinni podjąć uchwałę dotyczącą dalszego istnienia spółki.
Członkowie rad nadzorczych kontrolowanych spółek posiadali wymagane prawem kwalifikacje. W Urzędach Miasta w Lublinie i Chełmie nie zweryfikowano informacji złożonych przez trzech kandydatów na członków rad nadzorczych. Później nie sprawdzano, czy te osoby, powołane do rad nadzorczych spółek komunalnych, przestrzegały zakazu kumulacji stanowisk, czyli niezajmowania stanowisk w dwóch lub więcej organach nadzorczych. Okazało się, że zakaz ten został naruszony trzykrotnie.
Pojawiły się również nieprawidłowości związane z wypłacaniem wynagrodzeń członkom zarządów lub rad nadzorczych. Działo się tak w pięciu spółkach (MZK, WOD-KAN, MPRD, CPWiTM, PPNT). Wynagrodzenia zostały zawyżone o 242,5 tys. zł, zaniżone o 16,3 tys. zł. W szczególności w objętych badaniami kontrolnymi spółkach z udziałem miasta Biała Podlaska wynagrodzenia członków rad nadzorczych i członków zarządu w latach 2018-2019 nie zostały zamrożone na poziomie ustalonym dla roku 2017, do czego zobowiązywały przepisy ustaw o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2018 i 2019 r.W przypadku chełmskich spółek w uchwałach rad nadzorczych, a także w umowach o zarządzanie przewidziano dla członków zarządu prawo do odprawy również w razie złożenia rezygnacji. Było to niezgodne z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami i treścią uchwał zgromadzenia wspólników tych spółek. W CPWiTM oraz MPRD po złożeniu rezygnacji przez prezesów zarządów wypłacono im odprawy w łącznej kwocie 58,8 tys. zł.
Kontrola sprawowania nadzoru właścicielskiego nad spółkami komunalnymi w urzędach miasta wykazała, że większość spółek komunalnych nie posiadaładługoterminowych strategii działania obejmujących lata 2016-2019, zatwierdzanych przez zgromadzenia wspólników, zawierających cele strategiczne, finansowe, marketingowe, mierniki ich realizacji, długoterminowe zamierzenia inwestycyjne i przewidywane na nie nakłady, kierunki rozwoju, analizy mocnych i słabych stron, ryzyk działalności, prognoz finansowych, zamierzeń co do stanu zatrudnienia i wynagrodzeń. Tego rodzaju strategie (programy działania) były uchwalane dla puławskich spółek. Skutkiem nieuchwalenia strategii działania był w szczególności brak możliwości powiązania ustalanych dla członków zarządów celów zarządczych z celami strategicznymi uchwalonymi przez właścicieli spółek (kaskadowania celów).
Według NIK waga i skala nieprawidłowości stwierdzonych w urzędach i spółkach świadczy o tym, że sprawowany nadzór właścicielski nad spółkami komunalnymi nie był skuteczny w urzędach w Lublinie, Białej Podlaskiej i Chełmie, oraz nie był w pełni skuteczny w Urzędzie Miasta Puławy. Miasta Lublin i Biała Podlaska nie skorzystały z możliwości przeprowadzenia indywidualnej kontroli spółek. Miasto Puławy przeprowadziło w 2018 r. we wszystkich sześciu spółkach komunalnych kontrolę zasadności wypłacenia ekwiwalentów za niewykorzystane przez pracowników spółek urlopy wypoczynkowe, stwierdzając nieprawidłowości i formułując zalecenia. Miasto Chełm przeprowadziło łącznie 19 kontroli, w tym 10 kontroli problemowych. Kontrole te dotyczyły w szczególności prawidłowości prowadzonej dokumentacji zarządu, rady nadzorczej i zgromadzenia wspólników i jej zgodności z Kodeksem spółek handlowych. Nie stwierdzono nieprawidłowości. Wykonywanie zadań nadzorczych nad spółkami nie było przedmiotem audytu lub kontroli wewnętrznej.
Po zakończeniu kontroli NIK skierowała 6 zawiadomień do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Dotyczą one nadużycia zaufania, nieujawniania informacji publicznej, prowadzenia ksiąg rachunkowych niezgodnie z przepisami ustawy, wydania przez biegłego rewidenta niezgodnych ze stanem faktycznym opinii na temat sprawozdań finansowych, uporczywego uchylania się od obowiązku podejmowania działań w celu ukształtowania zasad wynagradzania członków organu zarządzającego zgodnie z przepisami ustawy.
NIK skierowała też cztery zawiadomienia do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w związku z naruszeniem Prawa zamówień publicznych. Chodzi o udzielenia przez zamawiającego zamówienia bez stosowania Prawa zamówień.
Wnioski
Wyniki kontroli wskazują, że nadal są aktualne wnioski NIK skierowane do Prezesa Rady Ministrów po kontrolach Realizacja zadań publicznych przez spółki tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego (P/14/019), Sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad spółkami komunalnymi (P/10/173).
Dotyczą one doprecyzowania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, określających zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych poza sferą użyteczności publicznej.
Dodatkowo NIK wnioskuje do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego o:
- podjęcie działań nadzorczych zmierzających do sporządzania przez spółki z udziałem jst długoterminowych strategii działania i powiązanie zawartych w nich celów strategicznych z celami zarządczymi przyjmowanymi w uchwałach w sprawie wynagrodzeń;
- skuteczne realizowanie w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością prawa wspólnika do kontroli, w szczególności w zakresie udzielania zamówień publicznych i realizacji inwestycji.